“不必腐”机制:反腐败标本兼治的重要保障

发布者:杨方发布时间:2018-01-10浏览次数:10

不必腐机制:反腐败标本兼治的重要保障

来源:国家行政学院学报 作者:过勇 贺海峰时间:2018-01-10

作者简介过勇,清华大学公共管理学院教授,清华大学廉政与治理研究中心主任;贺海峰,清华大学公共管理学院博士后,清华大学廉政与治理研究中心助理研究员。

摘要构建不敢腐、不能腐、不想腐的有效机制,是中共中央探索新时代中国特色社会主义反腐败模式的突破性创新。本文基于推进国家治理现代化的宏观背景,从激励和约束的动态平衡视角展开讨论,建议在继续完善“三不腐”机制的同时,着力构建“不必腐”的激励保障机制。在剖析当前公职人员四个现实困惑的基础上,提出构建“不必腐”机制的五条具体路径:强化薪酬激励,保障公职人员合理的工资福利收入;强化工作激励,增强公职人员自信心和成就感;强化职业发展激励,让公职人员对职业前景充满希望;强化考核奖惩激励,让公职人员“不待扬鞭自奋蹄”;突出差异化激励,让不同类型的公职人员各得其所。

  构建不敢腐、不能腐、不想腐的“三不腐”有效机制,是中共中央探索新时代中国特色社会主义反腐败模式的突破性创新。党的十八大以来,中央从战略全局高度,坚持党要管党、全面从严治党,坚持“老虎”“苍蝇”一起打,以零容忍态度惩治腐败,形成了强大的震慑效应。在党的十八届四中全会上,中央正式提出“形成不敢腐、不能腐、不想腐的有效机制”。在党的十九大报告中,习近平总书记判断认为,“全面从严治党成效卓著……不敢腐的目标初步实现,不能腐的笼子越扎越牢,不想腐的堤坝正在构筑,反腐败斗争压倒性态势已经形成并巩固发展”。

  从历史和全球视角看,廉洁程度较高的国家和地区,通常既呈现出廉政治理的魄力与定力,又展现出制度创新的动力与活力。由此引出一个前瞻性命题:在“反腐败斗争压倒性态势已经形成并巩固发展”之后,“三不腐”机制如何更有效地向纵深推进,以最终“夺取反腐败斗争压倒性胜利”? 目前,理论界和实务界的相关探讨还比较少。李斌雄、江小燕提出,应当发挥教育、制度、监督、惩治等手段的整体合力,形成“不敢腐”的震慑效应与“不能腐”的约束效应共同抑制腐败动机,从而实现公职人员“不想腐”的目标。任建明指出,要实现“不能腐”和“不想腐”,面临改革我国权力制度体系的挑战,以及建设激励导向的基础性制度的挑战。蒋来用认为,要从“不敢腐”向“不能腐”“不想腐”升级,就必须“合理设置和调整公职人员的薪酬、岗位职责、激励机制,改变基层人情关系过重的社会结构,加快推进医疗、教育等公共服务产品供给改革,让行贿、打招呼、找关系没有存在的必要”。洪汛、郭文亮认为,应当充分保障公职人员的合理利益,适度提高其合理收入,同时管控好其白色、灰色和黑色收入,通过疏通合理利益链,实现公务人员“不必腐”的目标。总体上看,这些观点虽然不乏洞见,但大多局限于某一方面进行探讨,缺乏全局性、战略性、系统性的思考。本文基于推进国家治理现代化的宏观背景,从激励和约束的动态平衡视角展开讨论,主张“不必腐”是中国特色反腐败模式亟待补全的重要一环。由此,建议将“三不腐”战略进一步拓展为“四不腐”战略,即“不敢腐”“不能腐”“不必腐”和“不想腐”,从而构建更加完备有效的反腐败治理模式,为“夺取反腐败压倒性胜利”夯实基础、提供保障。

 一、十八大以来“三不腐”机制的构建及其成效

  作为一个系统性的施政理念,“三不腐”最早可追溯到2004年,时任浙江省省委书记习近平同志提出,“要不断强化‘不能为’的制度建设、‘不敢为’的惩戒警示和‘不想为’的素质教育,努力把反腐倡廉的工作抓实做细”。2013年,习近平总书记在十八届中央纪委二次全会上指出,要把权力关进制度的笼子里,形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。2014年,中央纪委三次全会提出,“形成不想腐、不能腐、不敢腐的有效机制”。十八届四中全会正式提出“形成不敢腐、不能腐、不想腐的有效机制”,这在党的重要文件中尚属首次。可见,“三不腐”机制的建构,是在确定整体目标的前提下,不断微调、动态推进的过程。

  党的十八大以来,中央坚持党要管党、全面从严治党,把党风廉政建设和反腐败斗争作为重要内容,着力构建不敢腐、不能腐、不想腐的体制机制。经过五年不懈努力,中央对反腐败斗争形势的总体判断,从“依然严峻复杂”,到“腐败和反腐败呈胶着状态”,到“压倒性态势正在形成”,到“压倒性态势已经形成”,再到“压倒性态势已经形成并巩固发展”,表明全面从严治党已取得重要的阶段性成果。

  (一)“不敢腐”的目标初步实现

  所谓“不敢腐”,就是通过强力惩治来打压腐败气焰,让心存侥幸者付出成本和代价,使之如芒在背、心生畏惧,以形成清正廉洁的制度氛围。十八大以来,中央持续保持反腐败高压态势,铁拳出击、有腐必惩、有贪必肃,在“减存量、遏增量”上成效斐然。一是涤荡“四风”寸土不让。五年来,累计查处违反中央八项规定精神问题18.9万起,处理25.6万人。二是“老虎”“苍蝇”一起打。五年来,共立案审查省军级以上党员干部及其他中管干部440人,纪律处分厅局级干部8900余人,处分县处级干部6.3万人;坚决整治群众身边的腐败,共处分基层党员干部27.8万人。三是狠抓国际追逃追赃。2014年以来,共追回外逃人员3453人、追赃95.1亿元,“百名红通人员”已有48人落网。持续高压反腐使“不敢腐”的震慑作用充分发挥,也为实现“不能腐”“不想腐”创造了条件。

  (二)“不能腐”的笼子越扎越牢

  所谓“不能腐”,就是从腐败源头抓起,通过对廉政体制机制的改革创新,着力强化对权力运行的制约和监督,把权力关进制度的笼子里,以对腐败的惯性回潮形成强有力遏制。十八大以来,中央更加注重从源头上有效防治腐败,持续推进对公共权力架构、运行和监督的深层改革,以上率下践行全面从严治党主体责任,纵深推进纪检监察体制改革,不断完善反腐败法律法规建设,持续推进简政放权,扎紧防止权力“任性”的制度笼子。例如,中央出台或修订的党内法规多达90多部,使党的组织性、纪律性有了明确的法规依据。又如,国务院将深化“放管服”改革作为先手棋,破除了制约企业和群众办事创业的体制机制障碍,减少了政府部门及其公职人员的寻租空间。当然,制度更多是在客观层面上发挥作用,无法解决公职人员的价值取向问题。只有进一步破解“不想腐”难题,才是廉政治理的根本之策。

  (三)“不想腐”的堤坝正在构筑

  所谓“不想腐”,就是公职人员牢固树立正确的理想信念,从心理上“戒除”对腐败的不良预期,在主动放弃腐败的同时确立廉洁自律的思维习惯和行为取向,并最终实现对廉政价值认知的升华。十八大以来,中央以扎实的教育活动强化党员干部道德自律,通过坚持高线教育,为党员干部“铸魂补钙”;通过坚持底线教育,使党员干部“知止知畏”;通过坚持官德操守教育,促党员干部“明德尚行”。同时,深入挖掘中华优秀传统文化“廉值”,廉洁成为“好家风”传承的核心价值;传统廉洁思想在传承中得以创造性转化和创新性发展,正在成为抑制腐败、传递正能量的重要力量。

  综上可见,在“三不腐”机制中,“不敢腐”侧重于重拳出击,“不能腐”侧重于制度完善,“不想腐”侧重于理想信念。三者本质上是由浅入深、不断递进、标本兼治的过程,是反腐败治理形成主客观协同配合、多管齐下共同发力的过程。“三不腐”机制的内在逻辑,决定了对其进行有效建构和系统整合,将成为我国未来反腐败治理的根本趋向。

二、构建“不必腐”机制的必要性

  鉴于“三不腐”机制的构建已取得阶段性成果,十九大之后较长一段时期,党风廉政建设和反腐败工作的重心,将从“不敢腐”“不能腐”更多转向“不想腐”,因而难度更大、风险更高、任务更艰巨。这就有必要对当前反腐败战略进行动态调整,在继续完善“三不腐”有效机制的同时,更加注重发挥好“不必腐”的激励保障功能。

  (一)“不必腐”是新时代反腐败模式的重要内容

  党的十八届三中全会明确提出:“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化。”国家治理与廉洁政治之间存在极为密切的关系。国际经验表明,治理水平较高的国家或地区,社会廉洁程度往往也比较高。学界也普遍认为,现代善治作为治理的高级状态,其核心价值和基本要素主要包括:合法性、法治、透明性、责任性、回应、有效、参与、稳定、廉洁和公正。新时代中国特色反腐败模式,是国家治理现代化的核心组成部分。反腐败不仅要求对腐败分子进行严厉惩处,更重要的是进一步完善中国特色反腐败模式,改变在经济转轨过程中逐渐形成的制度扭曲,推进国家治理现代化。有学者指出,中国特色反腐败模式的基本框架已经确立,但各个廉政支柱的发展并不平衡,多数廉政支柱所需的核心规则仍然缺位,如何加以完善仍是一个极具挑战性的命题。

  过去一段时期,在我国某些领域、地区和部门,曾经存在腐败猖獗与繁荣发展并存的景观,相当多数量的领导干部甚至“边贪腐边干事”。导致这一悖论出现的制度根源,在于复杂而又扭曲的激励机制。例如,给予公职人员较低的正式收入且与贡献、责任和辛劳脱钩,同时在选人用人的价值导向上又片面强调政绩突出;赋予关键岗位特别是“一把手”以极大的自由裁量权,同时又缺少必要的社会监督、公众监督和媒体监督。这些扭曲了的制度设计和制度土壤,为公职人员提供了干事和腐败的双重机会,并由此养成了升官发财的行为预期。因此,当务之急是从完善中国特色反腐败模式入手,有针对性地嵌入包括“不必腐”机制在内的基础性制度。

  (二)“不必腐”是推动反腐走向治本的应然之举

  十八大之后,中央纪委主要领导曾强调,“坚持标本兼治,当前要以治标为主,为治本赢得时间”。201410月,中央纪委四次全会明确要求,“不断加大治本力度,逐步形成不敢腐、不能腐、不想腐的有效机制”。这是反腐败由治标走向治本的转折点。伴随反腐败工作的持续深入和有效推进,中央对反腐败形势也做出了新的判断。201710月,提出“反腐败斗争压倒性态势已经形成并巩固发展”。同时,中央也一再强调,反腐败斗争形势依然严峻复杂,任务仍然比较艰巨;要做到惩治腐败力度决不减弱、零容忍态度决不改变,坚决打赢反腐败这场正义之战。

  未来一段时期,“不必腐”机制的构建将与“不敢腐”“不能腐”“不想腐”共同发力,推进反腐败工作从治标走向治本。从功能定位上看,不敢、不能、不必、不想,由表及里、循序渐进、深化发展,既是路径考虑,也是规律使然。从整个闭环来看,“不敢腐”“不能腐”都属于制度性约束,“不想腐”则属于自律机制。一些学者指出,如果没有其他配套举措,仅仅依靠单纯的思想教育,“在‘不想腐’上的效果是十分有限的,也很不可靠”。这就意味着从“不敢腐”“不能腐”到“不想腐”,缺少一个必要的过渡环节或者缓冲地带。而“不必腐”恰好为“不想腐”提供了必要的利益供给支撑,相当于建了一个台阶,可以更加轻松地迈入“不想腐”领地。

  (三)“不必腐”是实现激励约束平衡的必然要求

  马克思深刻指出:“把人和社会联系起来的唯一纽带是天然必然性,是需要和私人利益。”公职人员作为“理性人”,必然也有自己的利益诉求。从这个意义上说,公职人员合理利益保障程度与公职人员清廉度,呈现一定的正相关关系。公职人员合理利益保障程度越高,因利益因素所诱发腐败的可能性就越低,公职人员的清廉度也就越高。反之,对贪腐行为的抵抗力将会降低,诱发职务犯罪的可能性将会升高,公职人员的清廉度也就会越低。诚然,这两者之间的正相关关系所蕴含的逻辑,仅仅是或然逻辑而不是必然逻辑,但这种或然逻辑却是预防腐败的重要依据之一,必须引起高度重视。

  应当承认,十八大以来,反腐败工作成绩斐然。但同时也应看到,一部分公职人员庸政懒政怠政,廉而不为、廉而失能,导致某些领域出现“改革空转”。其中的原因是多方面的,但关键一条就是激励与约束的失衡。激励约束理论认为,激励与约束的功能虽然不同,但二者相辅相成、缺一不可。其中,激励是居于第一位的。从本质上来说,激励就是通过精神或物质的某些刺激,促使人有一股内在工作动机和工作干劲,朝着所期望的目标前进的心理活动,也就是调动和发挥好人的积极性。毋庸讳言,目前公职人员总体的激励机制尚未真正理顺、到位,在薪酬待遇、工作激励、职业发展、考核奖惩等方面尚有改善空间。因此,必须从制度层面入手,激励他们既干净,又干事;既当廉吏,又做勤官。

三、当前“不必腐”机制存在的突出难点

  需要指出的是,“不必腐”机制一直都是客观存在的。之所以将其独立出来加以强调,固然有强化顶层制度设计的考量,但最主要原因则是基于解决现实矛盾的迫切需要。十八大以来,在持续反腐的高压态势之下,公职人员工资相对较低的现状尚未得以根本改观;在某些领域、地方和组织,官场“逆淘汰”现象仍时有发生。凡此种种问题,导致庸政懒政怠政现象居高不下,部分公职人员心灰意冷、另谋出路,更有甚者心态失衡、大肆贪腐。

  影响公职人员“不必腐”的激励因素是多方面的。古往今来的研究者普遍认为,人的需要激发动机,动机导致行为。赫兹伯格(Herzberg)的双因素理论,将人的需要区分为两类:一类来自工作本身,如认同、责任、成就、职务晋升等;一类来自工作环境,如政策与管理、工资奖金、人际关系等。美国薪酬学会(WAW)的总报酬模型认为,激励因素包括薪酬、福利、工作与生活平衡、个人发展与职业机会、绩效与认可。这里,我们结合我国当前廉政治理的实际,从公职人员薪酬待遇、工作特征、职业发展、考核奖惩等方面加以分析。

  (一)薪酬待遇水平相对较低

  任何一个职业群体均有物质激励问题,对于公职人员也不必讳言物质激励。过去,公职人员工资收入虽然不高,但社会保障和福利相对较好。实施住房市场化改革之后,公职人员的住房保障取消了。自2006年实施“阳光工资”改革以来,公职人员工资激励不足,大量职级较低的基层公职人员,工资增长幅度相对有限,且滞后于经济增长速度。从下图可以看出,2001年以来,我国机关的平均工资水平整体上略高于企业。但到2013年、2014年,机关工资连续两年低于企业工资,直到2015年才再次超过企业工资。这主要受益于201410月实施的机关事业单位养老保险制度改革,除了对公职人员养老保险费给予一定补偿,还按人均300/月标准增加了基本工资。但与不断走高的物价和消费水平相比,所增加的这些薪酬待遇数额较少、频次较低,实际上难以有效发挥激励作用。考虑到党政机关聚集了大量的社会精英,他们的平均受教育年限和人力资本比企业平均水平明显要高,公职人员仅从工资来衡量的收入水平明显偏低。

  此外,我国公职人员工资水平,仍然缺乏科学的调查、比较、评价机制,也未建立起常态化的工资增长机制;各地区之间、城乡之间的差距仍然比较大,特别是在中西部地区、农村地区,公职人员工资水平不高、增长幅度有限;不同职务之间的差距比较小,难以体现责任、贡献上的差别。近年来,中央严令禁止滥发奖金和福利,什么允许发、什么不允许发,上级没有明确说法,一些单位干脆一“砍”了之。2016年,安徽一名副镇长为了补贴家用,通过某打车软件“接单”载客,引起社会舆论的同情、理解。

公职人员薪酬过低,不仅导致政府的人才大量流失,更给腐败的滋生蔓延提供了机会。理论研究表明,公职人员的工资水平与腐败行为之间,在一定范围内存在统计上的负相关关系。工资水平较高,则腐败水平相对较低;反之,则为了过上“体面的生活”,而不得不冒险。我国公职人员尤其是基层公职人员,是世界上最忙碌的公职人员群体之一。他们的劳动付出与劳动所得所形成的强烈反差,是其产生“捞钱补偿”的重要动因之一。可见,低薪虽然不是导致腐败的唯一条件,更不应该成为腐败的借口,但必须在“高薪未必养廉”的基础上,逐步认识到“低薪也难防腐”这一客观事实。过去,我国公职人员工资水平虽然不高,但往往有大量灰色收入作为补充,在全面从严治党背景下,这一暗道已经被明令禁止。因此,有必要探索一条既符合当前中国国情,又能充分保障公职人员合理利益的新路径。

  (二)工作激励手段相对匮乏

  学界的研究表明,同私营部门更多地获得薪酬激励相比,公共部门更多地获得工作激励。所谓工作激励,是指通过分配恰当的工作任务,满足员工受尊重、自我实现的需要,从而深度激发他们发自内心的工作热情。海克曼(Hackman)和奥尔德汉姆(Oldham)的工作特征模型认为,技能多样性、工作完整性、工作重要性、工作自主性、工作结果反馈等核心工作特征,对员工的工作态度和工作行为会产生重要影响。但就我国党政机关而言,对于公职人员的工作激励,弹性化的手段实际上非常有限。一名基层领导谈道:“自己主要还是靠理想信念支撑去干事。每次开会布置工作时,看到下属们经常是一脸茫然……说实话,我手中没有任何东西去调动他们的工作积极性。”

  从现实情况看,我国公职人员工作负荷相对较高,特别是基层干部站在矛盾的风口浪尖,5+2”“白+黑”成为一种常态。在敏感时期和特殊时段,更是长时间处于神经紧绷、随时待命的状态。很多人在某个特定岗位,一干就是10年、20年。近年来,一些公职人员心理倦怠、困惑、失衡,缺乏职业自信和荣誉感。久而久之,负面效应也开始逐渐显现,少数人滋生“没有功劳、也有苦劳”的“补偿”心理,由此导致理想信念动摇、价值观扭曲,通过贪污腐败来弥补内心的不平衡。

  (三)职业发展通道相对单一

  对基层公职人员的激励,最有效的是职业发展激励。所谓职业发展激励,就是通过提供职业发展的通道与台阶,使公职人员在职业生涯中充分实现个人价值,进而调动其工作积极性。长期以来,晋升是公职人员职业发展的唯一通道,这种激励方式弊端很多。基层政府行政规格低,公职人员的职务又与行政级别捆绑在一起。因此,在很多市县机关,公职人员遭遇“天花板”,参加工作十多年仍是科员的大有人在。河北省一份调研报告显示,某县共有在职科级干部457人,从2011年至2015年,提拔为副县级的只有7人,比例仅占1.5%。类似的情况在基层并不鲜见。

  由于职务晋升渠道相对单一,不少“天花板”型公职人员意志消沉、干劲下降,中层公职人员过早失去工作激情,普通公职人员也开始琢磨另谋他就。更有甚者,看到提拔无望,干脆跑官买官,试图走捷径、走“快车道”;或者铤而走险,试图大捞一把。河北大名县原县委书记边飞在被羁押期间坦言,自己在县委书记的位子上坐久了,感觉工作干得不错,但一直没有得到提拔,心态开始失衡。从第二任县委书记开始,就只想着怎么多挣钱了。

  事实上,从已查处的案件看,相当一部分公职人员,本想通过踏实工作获得升迁,但希望一次次破灭。其心态从不舒服变为不满,继而滋生仇恨心理,仇视单位、仇视领导,最后用贪污公款方式进行报复。因此,有必要建立“不必腐”机制,让公职人员不必仅仅通过职务升迁来体现自身价值。2015年,中央出台《关于县以下机关建立公务员职务与职级并行制度的意见》,但仍有一系列难题需要破解。

  (四)考核奖惩仍有改进空间

  党的十八大以来,中央明确提出,完善干部考核评价机制,充分发挥“指挥棒”作用。但考核激励流于形式的问题,在某些地区和部门尚未得以根除。目前基层考核机制存在的问题主要有:在考核目标设置上,对单位和主要领导的考核较为完善,但对中层与普通公职人员的考核重视不够。在考核工作链条上,重定期考核,轻平时考核;重事后评价,轻事中沟通;重绩效衡量,轻绩效诊断与改进。在考核评价结果上,忽视个人政绩和集体政绩的区别;分析报告讲优点多、提缺点少,意见往往雷同。在考核结果运用上,与基层公职人员薪资调整、职务升迁、成就感等激励举措并未做到紧密对接。

  奖惩并举,是激发公职人员干事创业的必要手段。十八大以来,中央和地方强化公职人员监督,对违纪违法者“零容忍”,处理了一批恣意妄为或执行不力的公职人员。这是极为必要的。但在某些地区和部门,仍然出现“走过场”现象。人民论坛问卷调查中心发现,53.5%的受访者认为“官场逆淘汰”现象普遍存在。平庸淘汰杰出、劣质淘汰优胜、小人淘汰君子,致使具有真才实学和道德操守者,遭到冷遇、压制和打击。凡此种种现象,挫伤了公职人员干事创业的积极性,容易诱发和强化“破罐子破摔”的“报复性腐败”。

  四、构建“不必腐”机制的具体路径

  针对上述问题,除了公职人员应当加强自律、筑牢防线外,相关部门也应着力构建“不必腐”机制,在制度层面为他们提供激励保障、解除后顾之忧。经济学中的激励相容理论认为,要实施自己或社会的某个目标,就需要给出恰当的“游戏规则”,使得当事人在追求自身利益的同时,也达到社会或他人所要达到的目标。党的十九大之后,完善中国特色反腐败模式、进一步调动公职人员积极性,具有重要而深远的意义。这里,我们结合实际,提出构建“不必腐”机制的五条具体路径。

  (一)强化薪酬激励,保障公职人员合理的工资福利收入

  在世界各国的反腐理念中,一直存在“重物质奖励”和“重精神教育”两种廉洁观。与之相对应,在具体实践中则存在“高薪养廉”和“道德教育防腐”两种模式。前者多为西方发达国家采用,后者多为社会主义国家采用。例如,新加坡的廉洁程度一直位居世界前列,这首先得益于“高薪养廉”政策。1994年,新加坡部长和高级公务员的年薪,以私营部门工资作为参照,以六大职业前四名高级人员的平均工资2/3为基准,根据当年经济状况上下浮动。此后,新加坡又三次大幅增加公务员薪金。当然,这些高级官员虽然拿着高工资,但其看病、购物、私人应酬等均需由其个人负担。新加坡普通公务员的工资制度也非常灵活。工资主要由薪金与奖金组成,且二者都强调市场导向。其中,奖金部分被称为“可变动花红”,与当年国家整体收益相挂钩。例如20157月,新加坡给公务员发出相当于半月工资的年中花红,所有公务员还获得了500新元“SG50特别奖励金”,并为四级公务员额外加薪30新元/月。据统计,公务员工资的变动部分可占全部工资30%~40%,这就使用人单位更看重公务员个人能力。

  我国还难以一步到位实行“高薪养廉”。这既不符合国民的传统观念和社会心理,也不符合我国现阶段的经济社会发展水平。但是,显然应当保障公职人员合理的收入水平,为其提供相对优渥的生活条件。王沪宁认为,“大家谈到了干部工资太低的问题。这样的话,中国的管理是不能搞好的,社会的优秀人才往哪里去?如果没有一个良性的机制,优秀的人才就不会往国家和党的管理中枢流动,这样从长远来说就会发生问题。这是战略问题。”所谓“合理收入水平”,并不是指公职人员收入提升的具体数字,而是指其收入水平在全社会各行业收入水平中的相对排名。这又包含两个向度,一是与国内各行业相比较,二是与国际同行相比较。此外,还应将各种合理的福利也纳入其中,同时设定一个常态化的收入增长机制。这不仅是应该做到的,而且是能够做到的。

  李克强总理强调:“既要坚决堵住‘偏门’,防止公务人员以权力参与分配、谋取不当利益,也要打开‘正门’,建立并完善正常的工资增长机制,保障他们合理的待遇和应有的尊严。”堵住“偏门”,就是严格限制灰色收入,即条件奢华的机关幼儿园、隐形的福利分房等不合理收入;就是坚决堵住公职人员的黑色收入,即依靠手中权力获取的非法收入。打开“正门”,就是在现有的基础上适度提高合理收入,兑现公务员工资正常增长承诺。如果能真正做到这一点,就能够在一定程度上减少公职人员贪腐的动机,同时从另一个视角来看,也是提高了腐败的机会成本。

(二)强化工作激励,增强公职人员自信心和成就感

  公职人员的“忠诚、干净、担当”,主要通过具体的工作实践得以展现。当前,国际国内宏观环境错综复杂,基层改革发展任务艰巨繁重。除了要为公职人员减压减负外,还应通过激励举措,为他们高效工作提供保障。心理学研究表明,成就动机对个体活动效率发挥着关键作用。所谓成就动机,就是“人们希望在从事有重要意义、有一定困难、具有挑战性的活动,在活动中能取得优异成绩,并能超越别人”。因此,在决策过程中,应当多听取公职人员的意见和建议;在执行任务过程中,对他们充分授权,并给予其足够信任;建立公职人员自我管理机制,放手发挥他们的主动性和创造力。

  公职人员一岗终身制的弊端很多,在很多地区和部门较为普遍。对此,可以通过横向的工作调动,转到一个新的部门或领域来提供激励,具体形式包括调任、转任、轮岗、挂职锻炼等。虽然在职务级别上没有变化,但使公职人员工作具有了多样性,既能丰富知识、提升能力,又可减少倦怠、增强后劲。同时,还可以通过工作扩展,使一部分公职人员在原岗位上承担更多职责,拥有更大权力、影响力。公职人员由此获得心理成就感,也就是组织对他们价值的认可。此外,群众的认可也至关重要。

  (三)强化职业发展激励,让公职人员对职业前景充满希望

  公职人员职务的高低,在很大程度上是其本人政治素质、业务水平、敬业精神乃至社会地位等的综合表现;要真正实现“为官一任、造福一方”的政治抱负,担任一定的职务是有效用权、有所作为的首要前提。同时,工资、津补贴等物质待遇也都与职务密切相关,通过职务晋升也可达到改善物质待遇之目的。正因如此,晋升对公职人员能够发挥特殊的激励作用,也必然成为他们最重要的政治追求之一。

  邓小平同志说过,“选贤任能也是革命”。选什么人就是风向标,就有什么样的干部作风,乃至就有什么样的党风。习近平总书记提出了“好干部”20字标准,即“信念坚定、为民服务、勤政务实、敢于担当、清正廉洁”。新修订的《党政领导干部选拔任用工作条例》,要求建立科学规范的党政领导干部选拔任用制度,形成有效管用、简便易行、有利于优秀人才脱颖而出的选人用人机制。

从构建“不必腐”机制的视角看,一是应当健全法律法规,使晋升有法可依、便于操作,克服随意性。二是强化竞争机制,在阳光下选人。主要领导干部应当以委任制为主,其他岗位则可根据需要进行竞争上岗、公开选拔,还可探索荐举制、学举制。三是进一步扩大民主。凡是多数人不赞成的,不能提拔任用。四是切实加强监督。无论是谁违反规定,都要进行严肃查处。五是推动“能上能下”。治理“跑官要官”,釜底抽薪之策就是在切断他们“能上”通道的同时,着力推进干部“能下”机制。这将进一步瓦解政治投机心理,降低跑官要官的利益期望,提高跑官要官的腐败成本。

  (四)强化考核奖惩激励,让公职人员“不待扬鞭自奋蹄”

  绩效考核既是管理的基础环节,又是激励的重要方式。考核的结果运用就是奖励或惩罚,二者共同发挥风向标、导向仪作用。理论与实践都已证明,考核奖惩与激励存在较强的正相关。考核奖惩做得好,激励作用就很明显;考核奖惩不到位,激励作用就被削弱,甚至产生消极影响。

  当前,公职人员考核的一个突出问题,是为了考核而考核,较少将其与提升政府效能、增强个人能力、改进其行为和绩效等联系起来。为此,一是在设定考核目标等环节,必须提升基层干部群众参与度,加强上下级之间的绩效沟通。二是坚持奖惩并举,有效运用正强化激励,合理运用负强化激励。既要严管,更要厚爱;既要严惩,更要重奖。三是建立公职人员绩效面谈制度。通过面谈既可使公职人员了解到自己的绩效情况,也能使其本人明确工作目标、改进工作方法,进而实现个人绩效与组织绩效的共同提升。四是引导公职人员自我考核、自我激励。通过诱导启发,使组织愿景、目标和价值观,内化为公职人员的自觉行动,而无须过多的外部监督和干预。

  (五)突出差异化激励,让不同类型的公职人员各得其所

  公职人员的内在需要往往不尽相同,会因人而异、因时而异,具有鲜明的个体多样性特征。例如有的期待职务晋升,有的谋求专业精进,有的则追求高收入等。由此可见,对公职人员的激励既要面向整个群体,还要充分考虑个体差异性、变化性。必须实事求是、精准定位,细致区分并充分考虑不同性别、年龄、学历、领域、级别、岗位公职人员的个体需要差异,并针对不同对象施以个性化的激励措施。

  例如,对单位中层以上公职人员,要更多强调职业发展激励,尤其是晋升激励。必要时可引入破格晋升,对考核连年优秀、实绩特别突出的,按规定提前晋升或越级晋升。对基层和边远地区、贫困地区的公职人员,他们的收入与其辛勤付出落差很大,更应当给予适度的倾斜照顾,切实保障履职所需的工作条件、合理的收入待遇和应有的尊严。对乡镇、街道公职人员,要建立健全容错纠错机制,在对他们从严要求和管理的同时,更要在考核、奖惩等方面给予适度包容。当然,要把握好激励的尺度,防止在激励一部分人的同时,又无形中伤害了另外一部分人。

  五、结

  习近平总书记强调指出:“全党要坚持问题导向,保持战略定力,推动全面从严治党向纵深发展,把全面从严治党的思路举措搞得更加科学、更加严密、更加有效。”在完善新时代中国特色反腐败模式过程中,“不必腐”机制是反腐败标本兼治的重要保障,是廉政治理亟待补全的重要一环。当前,“反腐败斗争压倒性态势已经形成并巩固发展”,“不能腐”和“不想腐”机制的巩固将成为我国廉政治理新的努力方向。为此,必须通过构建“不必腐”机制,从薪酬待遇、工作特征、职业发展、考核奖惩等方面,为公职人员提供制度化的激励保障。这就迫切需要将不敢腐、不能腐、不想腐的“三不腐”机制,进一步拓展为不敢腐、不能腐、不必腐、不想腐的“四不腐”机制,推动严管和厚爱结合、激励和约束并重,更加注重源头治理、不断深化标本兼治,从而构建更加完备有效的新时代反腐败模式,最终“夺取反腐败斗争压倒性胜利”,换来海晏河清、朗朗乾坤。